ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ФРАНЦИИ И ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Исторически социальное назначение местного самоуправления было связано с защитой местных (муниципальных) интересов, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом местное самоуправление можно равным образом назвать и организацией власти, и управленческой деятельностью органов местной власти, и складывающейся практикой. За последнее время изучению местного самоуправления в различных отраслях юридической науки уделяется пристальное внимание. Интерес к институту местного самоуправления вызван не только оказываемым им влиянием на проведение правовых реформ, но и признанием его основополагающей роли в решении вопросов взаимоотношения простых граждан и государства, построения гражданского общества.
Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. является основным международно-правовым актом, регулирующим муниципальные отношения в большинстве европейских стран. Она под местным самоуправлением понимает «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3).  В Хартии особо оговаривается необходимость создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление общественными делами. Она также служит идеальной моделью, на которую ориентируются в развитии муниципального права страны Европы, включая Россию. От имени Российской Федерации Хартия была подписана 28 февраля 1996 г., вступила в силу 1 сентября 1998 г. и продолжает действовать на сегодняшний день.
В настоящее время наличие в стране эффективного местного самоуправления, отвечающего международным стандартам, рассматривается как важнейший показатель демократического режима. Органы местного самоуправления, являясь определенным противовесом центральной власти, возникли и совершенствовались как наиболее приближенные к населению в решении вопросов функционирования местного сообщества. Первоначально их формирование проходило в условиях ограниченного избирательного права. Впоследствии в большинстве стран существовавшие избирательные ограничения (имущественный, образовательный цензы, ценз оседлости) либо сняли, либо снизили.
Мировой опыт самоуправления необыкновенно разнообразен. Принято считать, что в Европе сформированы две основные правовые системы местного самоуправления – это англосаксонская и континентальная.
Англосаксонская модель характерна преимущественно для стран с одноименной правовой системой, таких как: Великобритании, США, Канады, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и странах Латинской Америки, Ближнего Востока.
Поподробнее остановимся на описании двух стран, таких как Франция и Великобритания.
Широкомасштабная реформа местного самоуправления состоялась в Англии и Уэльсе в 1974 г., Шотландии – 1975 г., после чего Англия и Уэльс стали делиться на графства и округа. Те округа, которые по закону считались «сельскими», были поделены на приходы.
Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнородностью и регулируется разнообразным числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей. Каждый отдельный регион может иметь три уровня местного управления: совет графства, совет округов и приходской совет (совет прихода). На большой территории в основном создаются советы графства и округа.
Такое разделение на уровни не говорит о том, что среди этих советов действует определенное подчинение нижестоящих вышестоящим, отношение между органами рассматриваются как партнерские, а не иерархические.
Разграничением полномочий между отдельными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии существует, можно сказать, жесткая система распределения обязанностей. Каждый орган призван выполнять функции, только строго отведенные ему законом. В противном случае акты местных органов считаются превышающими полномочия и могут быть признаны судом недействительными. Например, графства отвечают за транспорт, планирование строительства, образование, пожарную безопасность, библиотеки, продовольствие и медикаменты, а округ за охрану окружающей среды и другие более мелкие дела. В отдельных случаях предусматривается делегирование функций от одного уровня к другому, но при этом устанавливаются исключения, такие как запрещение передачи полномочий по взиманию налогов, изданию предписаний о налогообложении. Характерной чертой неформальных отношений местных органов является принадлежащее им право вступать в ассоциации, которые периодически проводят конференции и собрания.  На таких заседаниях обмениваются опытом работы, мнениями по тем или иным проблемам, но прежде всего, обсуждают вопросы, нуждающиеся, по их мнению, в законодательной реформе или особом внимании центра.
Что касается структуры местного самоуправления Англии, то в нее входят совет и штат чиновников. В каждом графстве и округе образуется совет, именуемый Главный совет, состоящий из председателя и советников. Советники избираются на основе всеобщего избирательного права сроком на 4 года, но каждый год их состав обновляется на 1/3, кроме того они работают в них безвозмездно или по совместительству. Число советников строго не определено, но, как правило, они многочисленны. Председатель совета – не одно лицо, занимающее этот пост весь срок полномочий, он переизбирается каждый год на заседании совета из числа советников. Председатель обычно руководит заседаниями совета, обладает правом решающего голоса при их равенстве. Также при советах действуют комитеты, вынужденные передавать совету, в связи с многочисленным составом, часть своих обязанностей, за исключением финансовых.
Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит в соединении функций общего руководства и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Формирование кадров местного аппарата, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием «муниципальная служба». Чиновники, работающие в аппарате местного органа, приходятся не государственными служащими, а служащими совета, назначившими их.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена.
Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Также законодательным актом может устанавливаться перечень чиновников, назначаемых в обязательном порядке.
Теперь рассмотрим некоторые стороны в создании и деятельности органов местного самоуправления во Франции, их особенности, присущие ей, как одной из наиболее ярких примеров континентальной правовой модели.
Система местного самоуправления во Франции отличается от английской прежде всего тем, что во Франции традиционно устанавливается высокая степень огосударствления местного управления и самоуправления, что проявляется в административном контроле центральной власти за местными органами, существовании подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим.
Проведенная во Франции в начале 80-х годов ХХ века реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. Конституции Франции 1958 г. определяет что, «территориальными образованиями являются коммуны, департаменты, регионы, местные образования с особым статусом и заморские территории».  Статус департаментов, созданных в 1789 г., претерпел существенные изменения. Он эволюционировал от полудецентрализованного территориального коллектива до полноправного. Департамент приходится основным звеном административно – территориального устройства страны. К его компетенции относятся вопросы санитарии и социального развития, оснащения сельского хозяйства, поддержки и развития дорожных сетей и т.д.
Учрежденные в 1789 г. коммуны занимают место низшей административной единицы страны.
В регионе коллегиальным совещательным органом устанавливается региональный социально - экономический совет. Он имеет разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции, например по социальным и экономическим вопросам. В состав комитета входят представители предпринимателей, профсоюзов, общественных организаций. Исполнительную власть совета представляет избираемый им председатель.
Наряду с избираемыми органами во Франции назначаются чиновники сверху - представители государства. В регионе это комиссар – региональный префект, в департаменте также комиссар - префект, в округе, не являющемся административно – территориальной единицей и не имеющем своего совета, есть супрефект.
Органами департаментского самоуправления служит генеральный совет. Он состоит из генеральных советников, формируемых всеобщей подачей голосов сроком на 6 лет, с частичным обновлением каждые 3 года. Первоначально генеральные советы вовсе не имели решающей власти. Они подавали только мнения, которые, чтобы получить исполнительную силу, все нуждались в утверждении правительством. Исполнительным органом совета с 1982 года представляет избираемый им председатель Совета. Он готовит и проводит совещания совета, в том числе по вопросам бюджета, возглавляет департамент в суде, обладает полицейской властью и т.д.
Коммуна имеет свой совещательный орган – муниципальный совет и свою исполнительную власть – мэра, избираемого муниципальным советом. Число его членов пропорционально численности населения коммуны. Члены совета избираются на 6 лет, определяют основные направления развития коммуны, утверждают бюджет, управляют коммунальной собственностью. Функции мэра носят двоякий характер: он одновременно олицетворяет выборную власть и является представителем государства на территории коммуны. Мэр как руководитель местной исполнительной власти проводит заседания муниципального совета, представляет коммуну в правовом поле, вносит предложения относительно бюджета, отвечает за его исполнение, обеспечивает сохранность коммун и т.д. Как представитель государства он осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, приходится должностным лицом судебной полиции и выполняет определенные административные функции.
Подводя итог, можно сказать, что организация муниципальных учреждений, их построение, функционирование, развитие определенных связей, сложившихся в сфере местного управления, свидетельствуют о том, что происходит сочетание местного и государственного управления, учитываются исторические, демографические особенности, форма правления и устройства, политический режим и многое другое. Правовой основой создания и последующей работы самоуправления в Великобритании и во Франции являются соответствующие положения конституции, национальных законов о самоуправлении, определенные устои, сложившиеся в обществе. Так, в Англии помимо общенормативных законов, регулирующих местную власть, принимаются и так называемые местные или частные парламентские акты, каждый из которых адресован определенному муниципалитету.
Важную правовую основу самоуправления всех стран Европы составляет Европейская хартия местного самоуправления. Она выступает ориентиром, источником, на основе которого строится местное управление.
В нашей стране вопросы организации местной власти являются одними из основополагающих основ конституционного строя, обеспечивающего в целом  демократическое развитие. Но, несмотря на важную роль государства при формировании системы местного самоуправления, большого количества законодательных актов, принимаемых в муниципальной сфере, все еще встают преграды, препятствующие нормальному ее функционированию, такие как нечеткость разграничений компетенции муниципалитетов, неготовность населения муниципального образования к участию в самоуправлении и т.д. Поэтому необходимо создать все условия, способствующие тому, чтобы обычные граждане могли разбираться в сути происходящих событий и принимаемых на этом основании нормативных документов государственного и местного значения, применять их на практике, участвовать в политической жизни общества на местном уровне, а также, что немаловажно добиться предоставления местным властям широкой самостоятельности. Но большинство из этих проблем можно решить, используя, в том числе, и уже наработанный опыт зарубежных стран, что позволит не только избежать ошибок в будущем, но и улучшить эффективность работы органов местного самоуправления.